Descentralización y autonomía. Revisión y Reflexión histórica para la Región del Bio Bio. Parte II

Concepción fue fundada por don Pedro de Valdivia en 1550, ocho años después del establecimiento de la ciudad de Santiago. Según algunos, con el propósito de ser la capital del Reino de Chile. Ya que en 1565, según decreto  la Real Audiencia se ubicaría en Concepción como ente político, administrativo, fiscalizador del gobierno y centro de decisiones militares. Sin embargo, Santiago tenia ventajas para concentrar el poder, ya que gozaba de la paz necesaria para su desarrollo, en cambio la ciudad penquista debía constantemente luchar contra los amapuches que amenazaban constantemente al otro lado del río Bio Bio, que además destruyeron un par de veces la ciudad. Por otro lado, a pesar que Concepción tenía una posición estratégica para el imperio español, por su cercanía con el estrecho de Magallanes y ser más cercano al océano. Así, en 1575 se traslada la Real Audiencia a Santiago concretándose tal situación en 1609. De todos modos, durante el gobierno de los Austrias, Concepción fue una provincia aparte de Santiago, pero dentro su la Capitanía General. De esta manera, la ciudad pencona se encargaría de resguardar el desarrollo capitalino mediante la guerra contra los mapuches en el Bio Bio, comenzando la rivalidad entre sus elites.

Ya en tiempo de los Borbones, Chile fue nuevamente dividida, pero conservando estas dos grandes provincias, pero pasaron a denominarse intendencias, la de Santiago y Concepción, cuyo limite con la primera era el río Maule[1]. En el fondo, Concepción estaba bajo un sistema centralista imperial, en el cual el gobernador de Chile administraba esta posesión en representación de la corona de España, función que se cumplía desde Santiago. No obstante, la lucha por la descentralización y la autonomía, sin perder el sentido de nación, se originaria con fuerza después de la independencia, en la cual Concepción haría gala de demostración de fuerza a los intentos centralistas.

En el primer día del año 1818, Ohiggins hace una declaración solemne de Independencia en al ciudad de Concepción, lo que se ratifica en Talca el 12 de febrero del mismo año. A pesar de este acto simbólico, el gobierno de Ohiggins fortalece la posición centralista –a pesar de ser origen provincial- en el proyecto de constitución de ese mismo año, el cual le daba poderes autoritarios[2]. Este poder que se ejercía, desde la capital origino en 1823 el levantamiento de Concepción, bajo la figura de Ramón freire, contra la capital y Ohiggins tuvo que abdicar al poder y partir al exilio. Comienza así un proceso histórico de gestación de los primeros ensayos republicanos, con un fuerte tinte descentralizador y de participación de las provincias. Así, nacen las leyes federales 1826, considerado el primer gran intento autonómico y de lucha contra el centralismo, donde Concepción tuvo un papel preponderante[3].

Ramón Freire, director supremo de la nación, llama a una nueva subdivisión administrativa para generar un mayor desarrollo, llamando a la opinión y visión provincial, estas respondieron médiate representantes que eran nombrados desde sus asambleas locales. En cierto sentido, existían poderes políticos resolutivos que intervenían en las decisiones nacionales, defendiendo los intereses locales abogando por una representatividad en igualdad con la capital.  Según Carolina Sahueza, Concepción acepto las iniciativas del gobierno central, pero expreso sus reformas, fundamentos y oponiéndose a cualquier intento que afectara sus particulares intereses. De todas maneras, se crea la sexta provincia de Concepción[4].

Este proyecto autonómico tenia varias ventajas, las capitales se alzaban como los centros administrativos de cada provincia, en donde residirían las altas autoridades provinciales, aunque esta particularidad tuvo alcances políticos al momento de presentarse la división del Estado y, más aún, con las pretensiones de establecer un régimen federal que buscaba, a todas luces, la descentralización. Además proponía que todos los cargos, incluidos gobernadores y curas párrocos, serían sometidos a votación popular. Este intento constitucional fue imposible llevarlo a la práctica, entre otros motivos, por la falta de recursos económicos y de comunicación interterritorial, así como por la inexistencia de información y cultura cívica para aplicar un modelo estadounidense en una realidad tan alejada de ella.

Aparece una nueva Constitución el año 1828, que era de corte liberal, la cual busca en cierta medida descentralizar de forma efectiva a la nación. De este modo, las asambleas provinciales tenían gran poder de decisión en las elecciones. Se estableció, que el gobierno y la administración interior de las provincias se ejercería en cada una por una de las asambleas provinciales y por un intendente. Las primeras estaban compuesta por miembros electos por el pueblo mientras que el intendente debía ser designado por el poder ejecutivo.

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[1] Sanhueza, María Carolina, La Primera División Político-Administrativa De Chile,1811-1826. HISTORIA No 41, vol. II. Universdad catolica. Santiago. 2008.  p. 454. Ver anexo 1

[2] Montecinos, Egon. Antecedentes sobre la relación histórica centralismo y descentralización en Chile. Revista Venezolana de Gerencia (RVG) Año 10. Nº 31,  Universidad del Zulia, 2005. p. 446.

[3] Ibidem. p. 447

[4] Sanhueza, María Carolina, op. cit. p. 479, Ver Anexo 2

Descentralización y autonomía. Revisión y Reflexión histórica para la Región del Bio Bio. Parte I

La descentralización es un fenómeno ligado con los principios democráticos, en los cuales, los ciudadanos de toda una nación hacen valer sus derechos en igualdad con un poder central. Mostrando, así mismo procesos que  tratan los problemas locales sin desmerecer las preocupaciones a nivel estatal nacional. Este experimento político-jurídico, que va de la mano con la toma de decisiones para el progreso de un colectivo, va estrechamente relacionado con la administración y con la participación democrática de la población desligándose en cierta forma del centralismo. La descentralización no significa independencia de un espacio habitado determinado, ni tampoco la disolución de la nación, sino que la descentralización es la entrega de poderes administrativos y políticos del poder central a organismos que trabajan en las diferentes localidades de un país. De esta manera, la descentralización, consiste en la confianza de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es jerárquica. Se goza de una autonomía orgánica y no se está sujeto al poder central en ciertas materias.

            Hay que tomar en cuenta que la autonomía sería el producto de la descentralización, no significa la soberanía de la población que habita la unidad territorial, ya que eso no tendría cabida dentro de un ordenamiento jurídico. La Constitución daría paso a un ordenamiento territorial, una base institucional nacional y regional, permitiendo los fundamentos del gobierno político y administrativo, dejando claro las competencias del gobierno a nivel de Estado y de región. Como se da en el caso español actual, en el cual se declara que las comunas autónomas se rigen por una constitución nacional, pero no son en sí mismas constituyentes. Aun así, pueden decidir política y administrativamente sobre ciertas competencias o materias de interés, no afectando a los intereses nacionales, fomentando el desarrollo, la riqueza y la participación ciudadana. Así, se puede observar en este ejemplo europeo, que cada unidad se autodenomina, tiene su presidente y parlamento, hacen leyes y las ejecutan, todo regulado por estricto código jurídico, permitiendo así una política descetralizadora y efectiva, respetando tanto la soberanía del pueblo español, como los intereses de cada “nación” que compone a España, permitiendo asimismo el desarrollo de la identidad local y la conexión con el país y con entidades supranacionales como la Unión europea.

Así, un proceso integrativo, autónomo y democrático debe ser trabajado en la libertad y en la solidaridad, en el principio básico de la subsidiaridad, ya que de esta manera es posible subsanar o satisfacer las necesidades de las personas y de sus colectivos, incentivando el progreso y el desarrollo. Además, de la toma de decisiones para resolver sus problemas. ¿Quién conoce y ayuda de  la mejor forma a los ciudadanos? El ente administrativo y político más cercano, no el más lejano. En Chile, el ciudadano platea sus problemas a la municipalidad, la cual en caso de no poder resolver tal situación debe buscar ayuda en las gobernaciones provinciales y luego a las intendencias regionales y finalmente al gobierno regional. No solo, mediante los presupuestos que son asignados desde el Estado, sino que también a través de los proyectos concursables que el mismo gobierno ofrece.

            Si observamos lo descrito, el ciudadano chileno solo tiene una participación peticionista al organismo local, que sería la municipalidad, la cual no tiene poder de decisión propia en la solución de los problemas que afecta al ciudadano, sino que dependiendo de un presupuesto de los entes superiores, debe jugar con las posibilidad y administrar de la mejor forma los fondos con los cuales cuenta. En el fondo, la descentralización política no existe, solo hay una descentralización de tipo administrativa, según lo expuesto anteriormente, es producido de la falta de confianza y por una cultura centralista en la mayor parte del país.

            Chile basa su supuesta descentralización que mas bien en una desconcentración, y eso se examina directamente en su Constitución política del año 1980, en el cual indica en su Capitulo I,  artículo 3 lo siguiente “El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones. Su administración será funcional y territorialmente descentralizada o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”. Por ende, en la base de nuestra institucionalidad el unitarismo político esta claramente diferenciando del administrativo, esto según los que digan las leyes. De este modo, Chile se ha subdivido desde el año 1973 en regiones trece regiones (hoy día son 15) mediante los decretos-leyes Nºs 573-575. Estas regiones se subdividirían en provincias y finalmente estas últimas están compuestas por comunas, nuestra Constitución es clara al respecto, en el Capitulo XIII, Art. 99. Los cargos designados para el gobierno y administrativas de las regiones tienen un origen heterogéneo, en el artículo 100 del mismo capítulo, el intendente será el representante  del presidente en una región, esto implica un puesto de origen centralista, designado desde el gobierno nacional. No así, el consejo regional, el cual en el Art. 101 tendrá funciones coordinadoras y de fiscalización “para el cumplimiento de las funciones administrativas que operen en la region”. Este concejo será presidido por el intendente, según el texto fundamental, (Art. 102) aprobará los planes desarrollo, hará efectiva la participación ciudadana y tiene poder resolutorio. Eso si, todo condicionado bajo la propuesta del intendente. Los integrantes del  consejo regional son elegidos por los alcaldes y concejales entre candidatos propuestos por los partidos políticos. Analizando esta forma de gobierno regional, la participación ciudadana es nula, ya que en primer lugar el intendente es nombrado desde una estructura vertical,  y el concejo no es elegido por la población regional, sino por los alcaldes y concejos municipales, que a pesar de ser elegidos democráticamente, son ellos, asesorados o presionados por los partidos políticos, que se manejan de forma centralista. Esta supuesta participación ciudadana, dentro de la verticalidad de las decisiones políticas es filtrada por el ente provincial, el cual según el Art.105. estará a cargo de un gobernador de la confianza del presidente el cual dependerá instructivamente del Intendente y contara con un concejo solamente consultivo. Por último, están las municipalidades, que son dirigidos por los alcaldes y su concejo, los cueles son elegidos por los ciudadanos democráticamente mediante el voto universal, única instancia participativa local efectiva de la sociedad civil con su entorno más cercano, pero limitado por lo anteriormente explicado.

            Chile esta políticamente centralizado y desconcentrado administrativamente, pero no hay una descentralización real, ya que jurídicamente no hay cabida para ello. De hecho en doscientos años de vida republicana, las regiones han pedido de todas las formas la autonomía o competencias efectivas para regir los destinos de sus territorios y no depender de un gobierno central que impida su desarrollo económico y político. La historia puede darnos una respuesta, mediante una reflexión de los procesos descentralizadores, los choques entre Santiago capital de Chile y las provincias, tomando como ejemplo Concepción clásica rival de la capital, y el por que del centralismo chileno.

            Santiago se había convertido desde siglos antes de la Independencia, en el centro del territorio. En este contexto de larga data se inserta su aspiración e imposición centralista al resto del país. Según, Catalina Saldaña, el considerable abanico de predominio de Santiago creó, incluso, una mentalidad distinta y con presunción de superioridad en sus habitantes. En un país tan acentuadamente centralizado, la preponderancia económica y espiritual de la capital creó en el santiaguino un sentimiento de orgullo aristocrático que lo hacía mirar con desdén todo lo relacionados con la provincia. De esa convicción de superioridad y preeminencia se derivaban los conceptos según los cuales sólo en la capital existían las rancias familias y las buenas maneras, la inteligencia y la distinción, la austeridad y la honradez, el amor a las letras y al arte; mientras que los pobres provincianos vivían poco menos que en estado de barbarie, ajenos a los dones de la civilización más refinada, sin aspiraciones ni iniciativas[1].  En consecuencia, debido a las características que presentaron y al peso que obtuvieron en el escenario nacional, la ciudad-capital (Santiago) y la ciudad-puerto (Valparaíso) conformaron el eje central del poder de la nación chilena, donde se establecieron los términos de su construcción y desarrollo.

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[1] Saldaña Lagos, Catalina, Estallidos Provinciales. La Tensa Relación Entre Las Provincias Y El Centro. Chile, 1830-1860. Revista UNIVERSUM, Nº 25, Vol. 1, 2010 , Universidad de Talca. p.179